違法排放水污染物 法律適用困惑如何解？

2022年6月，某生態(tài)環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)收到監(jiān)測(cè)部門移交的某公司廢水在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常情況報(bào)告單。報(bào)告單顯示，該公司污水處理站總排口（DW011）在某日17時(shí)至19時(shí)，站點(diǎn)的COD小時(shí)值濃度超標(biāo)，當(dāng)天該站點(diǎn)COD日均值濃度為88.86mg/L，超過(guò)排污許可證規(guī)定的DW011排放口COD許可排放濃度60mg/L的限值。經(jīng)調(diào)查，廢水排放期間該公司在線監(jiān)測(cè)設(shè)施處于正常運(yùn)行狀態(tài)，執(zhí)法人員以涉嫌“超過(guò)許可排放濃度排放污染物”為由，發(fā)起立案調(diào)查。

在案件調(diào)查期間，有執(zhí)法人員提出，該公司的行為同時(shí)涉嫌“超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”，應(yīng)以超標(biāo)排污為由，發(fā)起立案調(diào)查。為厘清二者關(guān)系，試作分析如下。

持“超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”觀點(diǎn)的同志認(rèn)為，超標(biāo)排污適用的是《水污染防治法》，該法是具有更高效力的上位法，應(yīng)當(dāng)上位法優(yōu)先?！端廴痉乐畏ā返谑畻l規(guī)定，“排放水污染物，不得超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)”，并規(guī)定了十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款處罰。

持“超過(guò)許可排放濃度排放污染物”觀點(diǎn)的同志認(rèn)為，《排污許可管理?xiàng)l例》的法定罰款下限高于上位法，處罰較重優(yōu)先，應(yīng)適用條例的相關(guān)規(guī)定?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》第十七條第二款規(guī)定，“排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施，建立環(huán)境管理制度，嚴(yán)格控制污染物排放”，第三十四條規(guī)定，超過(guò)許可排放濃度、許可排放量排放污染物的，處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款。

在案件實(shí)際辦理中，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)真分析、征詢專家意見，參考環(huán)境部典型案例的基礎(chǔ)上，適用了《排污許可管理?xiàng)l例》第三十四條“超過(guò)許可排放濃度排放污染物”的有關(guān)規(guī)定，一是因?yàn)檫m用《排污許可管理?xiàng)l例》不抵觸上位法優(yōu)先原則?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》于2020年12月9日通過(guò)，2021年3月1日起施行，而《水污染防治法》于2017年6月27日修正通過(guò)，2018年1月1日起施行。立法部門在立法時(shí)，已對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行充分考慮?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》雖為行政法規(guī)，但在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定了具體要求，未突破上位法的規(guī)定。

二是適用《排污許可管理?xiàng)l例》符合新《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。《行政處罰法》第二十九條第二款規(guī)定，“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》對(duì)“超許可排放濃度限值”的排放行為規(guī)定20萬(wàn)到100萬(wàn)的罰款幅度，《水污染防治法》對(duì)“超標(biāo)排放污染物”規(guī)定10到100萬(wàn)的罰款幅度。對(duì)于“超許可排放濃度限值”的違法排污行為，即使同時(shí)構(gòu)成“超標(biāo)排放污染物”的排放行為，也應(yīng)依據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》的規(guī)定查處。

三是適用《排污許可管理?xiàng)l例》符合“一證式”監(jiān)管要求。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系實(shí)施方案》，大力推動(dòng)實(shí)施排污許可“一證式”管理，突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效能。據(jù)此，上海市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《上海市固定污染源生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理辦法（試行）》，其中規(guī)定“重點(diǎn)監(jiān)管和一般監(jiān)管對(duì)象中，對(duì)已核發(fā)排污許可證的固定污染源主要實(shí)施依證監(jiān)管，法律法規(guī)規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定；對(duì)未核發(fā)排污許可證的固定污染源，實(shí)施依法監(jiān)管”。

值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部于2021年11月17日公布的《各地排污許可違法違規(guī)典型案例（第一批）》中，廣西壯族自治區(qū)南寧市鑫諾陶瓷有限公司超許可排放濃度排放大氣污染物案也適用《排污許可管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定。該案例具有明確的指導(dǎo)意義。

當(dāng)然，如果當(dāng)事人未取得排污許可證或者排污許可證未明確規(guī)定許可排放濃度限值的違法排放行為，仍應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律規(guī)定進(jìn)行查處。

作者單位：上海市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法總隊(duì)法制科