案例 | 盤活存量PPP資產(chǎn) 改善村鎮(zhèn)污水處理運(yùn)營(yíng)不理想狀況

全康環(huán)保:2021年春節(jié)剛過(guò)，大岳咨詢第七事業(yè)部安康項(xiàng)目組在客戶走訪過(guò)程中了解到，L縣政府方計(jì)劃采用PPP模式盤活全縣存量資產(chǎn)，想在污水治理市場(chǎng)化和專業(yè)化方面探索出一條新路子。為客戶提供投融資綜合解決方案正是大岳咨詢職責(zé)所在，于是，項(xiàng)目組踏上了L縣污水處理項(xiàng)目調(diào)研之旅。

財(cái)政小縣面臨的生態(tài)重任

L縣屬漢江流域，是國(guó)家劃定的南水北調(diào)工程主要水源涵養(yǎng)地。為確保完成“一江清水送北京”的政治任務(wù)，L縣在可用財(cái)力極為拮據(jù)的情況下，每年為污水防治、垃圾處理等專項(xiàng)工作提供大量的資金支持。在完成縣城污水廠提標(biāo)改造、規(guī)模擴(kuò)容等工程后，自2012年起，L縣開始部署實(shí)施部分村鎮(zhèn)污水處理、水源地保護(hù)和垃圾處理項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，L縣圓滿完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)重任，確保了縣城環(huán)境衛(wèi)生整潔，出境水質(zhì)安全。

但L縣是個(gè)財(cái)政小縣，《2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2020年全縣財(cái)政總收入僅26,270萬(wàn)元，其中，一般公共預(yù)算收入僅8,508萬(wàn)元?！吧鷳B(tài)環(huán)保是剛性任務(wù)，縣上咬牙也要完成?！笨h財(cái)政局一名負(fù)責(zé)同志表示。但客觀而言，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的大量資金投入確實(shí)讓L縣財(cái)政運(yùn)行壓力巨大。因此，縣政府希望采用PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目，將多年來(lái)依靠財(cái)政投入形成的存量資產(chǎn)打包轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。一方面，可以有效緩解地方財(cái)政壓力；另一方面，通過(guò)委托有資質(zhì)有能力的單位規(guī)范運(yùn)營(yíng)，可進(jìn)一步降低運(yùn)營(yíng)成本，提高運(yùn)營(yíng)效率，更好地完成地方生態(tài)環(huán)保任務(wù)。

存量資產(chǎn)種類復(fù)雜，運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀不如人意

L縣本次采用PPP模式的項(xiàng)目范圍包括：縣城污水處理廠、鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠和若干村級(jí)污水處理廠（站），上述項(xiàng)目的污水處理能力總計(jì)約為15,000m3/d。其中，縣城污水廠早在2012年已建成，當(dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)工藝為CASS工藝，規(guī)模為7,000m3/d，出水水質(zhì)為國(guó)家一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。近幾年經(jīng)過(guò)提標(biāo)改造、規(guī)模擴(kuò)容，處理規(guī)模達(dá)到10,500m3/d，出水水質(zhì)提升為國(guó)家一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)?？h城污水處理廠從建成到現(xiàn)在已運(yùn)行9年，運(yùn)行狀況較為穩(wěn)定。村鎮(zhèn)污水廠（站）建成后，有兩個(gè)鎮(zhèn)政府試點(diǎn)采用委托運(yùn)營(yíng)的方式進(jìn)行管理，其他項(xiàng)目則由當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府直接管理。

盡管管理方式各不相同，但這些項(xiàng)目的運(yùn)行狀況皆不盡理想。有些廠（站）調(diào)節(jié)池?zé)o法正常運(yùn)行，有些因雨污合流導(dǎo)致進(jìn)水水質(zhì)濃度不足，無(wú)法養(yǎng)活污泥，有些地方的人工濕地處于干曬狀態(tài)，還有些廠（站）進(jìn)出水流量統(tǒng)計(jì)缺失，無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)控。雖然村鎮(zhèn)污水廠（站）建成了，但各種實(shí)際運(yùn)行問(wèn)題也讓當(dāng)?shù)卣诡^爛額，難以應(yīng)對(duì)。當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T介紹，之前也考慮過(guò)引進(jìn)外來(lái)投資人實(shí)施污水處理項(xiàng)目，但投資人只對(duì)縣城污水處理感興趣，不愿意涉足村鎮(zhèn)污水處理。因此，本次存量項(xiàng)目打包運(yùn)作，也有“肥瘦搭配”的想法，想通過(guò)與社會(huì)上專業(yè)的污水處理公司合作，徹底改變村鎮(zhèn)污水處理運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀。

存量資產(chǎn)的運(yùn)作模式之辨

大岳咨詢項(xiàng)目組進(jìn)場(chǎng)后，通過(guò)幾周緊張有序的調(diào)研，基本掌握了項(xiàng)目現(xiàn)狀、資產(chǎn)權(quán)屬等基本情況，但也發(fā)現(xiàn)由于前期項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范，縣城、村鎮(zhèn)污水項(xiàng)目前期資料缺失較多，資產(chǎn)權(quán)屬也分散在各個(gè)單位，權(quán)屬證明不清晰。項(xiàng)目土地性質(zhì)涉及劃撥、集體建設(shè)用地租賃及流轉(zhuǎn)等多種情況，這為本項(xiàng)目的后續(xù)推進(jìn)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

參考《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），存量項(xiàng)目通?？刹捎梦羞\(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（TOT）及改建-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（ROT）等模式。本項(xiàng)目如采用委托運(yùn)營(yíng)（O&M）或管理合同（MC）的方式，無(wú)法有效盤活存量資產(chǎn)，難以滿足政府方回收項(xiàng)目資金的訴求。同時(shí)，考慮到項(xiàng)目暫無(wú)提標(biāo)改造或擴(kuò)建需要，故轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（TOT）模式最為可行。

然而，TOT模式要求項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬清晰單一，具備辦理產(chǎn)權(quán)變更的條件，但這也恰恰是本項(xiàng)目最大的痛點(diǎn)。為此，項(xiàng)目組多方調(diào)研走訪，查閱資料，反復(fù)論證，并充分借鑒已入庫(kù)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本項(xiàng)目的特點(diǎn)提出了“經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓+委托運(yùn)營(yíng)”的思路。

經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)）中明確的合規(guī)操作模式。對(duì)于本項(xiàng)目范圍內(nèi)投資額較高、污水處理規(guī)模較大的縣城、集鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目擬采用經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，在盤活項(xiàng)目資產(chǎn)的同時(shí)，能適當(dāng)降低污水處理單價(jià)，從而有效擺脫項(xiàng)目推進(jìn)困境。對(duì)于投資額較小、污水處理規(guī)模不大的農(nóng)村污水處理廠則采用委托運(yùn)營(yíng)的方式，打包實(shí)施、整體運(yùn)作，進(jìn)一步降低項(xiàng)目成本，提高運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。

結(jié)語(yǔ)

習(xí)總書記曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！秉h的十八大以來(lái)，“兩山論”已經(jīng)成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想，綠色發(fā)展理念也逐步深入人心。從實(shí)踐來(lái)看，地方政府也越來(lái)越迫切地需要專業(yè)的社會(huì)資本參與到地方生態(tài)環(huán)境治理事業(yè)中來(lái)?？梢哉f(shuō)，L縣污水處理項(xiàng)目的處境和面臨的問(wèn)題也是各地環(huán)境治理項(xiàng)目運(yùn)行管理的一個(gè)縮影，他們的做法和經(jīng)驗(yàn)也能為各地環(huán)境治理項(xiàng)目市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作提供有益的參考。下一步，大岳咨詢將繼續(xù)踐行“提高城市建設(shè)和管理效率，影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”的重要使命，積極破解項(xiàng)目難題，為各地政府提供最佳的投融資咨詢方案和全國(guó)各地的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。