我國社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的主要顧慮研究

全康環(huán)保:摘要：我國政策鼓勵社會資本通過多種路徑參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資，其中政府與社會資本合作（PPP）模式是重要路徑之一。本文基于調(diào)研數(shù)據(jù)，對比分析不同類型社會資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮，本文發(fā)現(xiàn)社會資本的所有制類型、主營業(yè)務(wù)所在地、社會資本規(guī)模等方面對其參與PPP項(xiàng)目的顧慮產(chǎn)生影響。本文總結(jié)了不同類型社會資本的投資差異特點(diǎn)，分析產(chǎn)生差異的深層原因。基于調(diào)研結(jié)果，本文建議政府在制定政策時應(yīng)“解決共性問題、關(guān)注個性問題”，一方面對合適項(xiàng)目少、社會資本融資難等社會資本普遍存在顧慮的問題給予關(guān)注，另一方面應(yīng)將個性問題即不同類型、不同地域及不同規(guī)模社會資本顧慮的差異納入到政策中來，做到有的放矢、逐個擊破。

1 引言

政府與社會資本合作（PPP）模式是當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最主要的供給途徑之一，PPP模式是我國財(cái)政政策在“穩(wěn)增長”方面的重要舉措。引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資，對于我國培育和發(fā)展社會力量，推動政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。近年來，隨著一系列政策的發(fā)布，嚴(yán)監(jiān)管、強(qiáng)落地、重規(guī)范成為市場共識，PPP項(xiàng)目的開展與實(shí)施逐漸由井噴期進(jìn)入冷靜期。為了幫助政府充分了解社會資本的顧慮，從而制定更具針對性的政策，吸引社會資本更好地參與到基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中來，本文將重點(diǎn)研究不同類型社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的顧慮。本文將基于調(diào)研數(shù)據(jù)，對各類型社會資本的顧慮按照重要程度進(jìn)行排序及對比分析，并基于調(diào)研結(jié)果提供相關(guān)政策建議。

2 調(diào)研設(shè)計(jì)與實(shí)施

本文研究團(tuán)隊(duì)于2019年11月至2020年2月期間參與某中央預(yù)算內(nèi)資金的專項(xiàng)工作，通過全國各級政府投資主管部門邀請到來自63家社會資本的管理人員參與本次調(diào)研。從所有制類型上看，這些社會資本包括中央企業(yè)（24%）、地方國企（22%）、民營企業(yè)（44%）以及其他（10%）；從主營業(yè)務(wù)所在地上看，包括東部地區(qū)（57%）、中部地區(qū)（19%）和西部地區(qū)（24%）；從社會資本規(guī)模上看，包括小型企業(yè)（46%）、中型企業(yè)（14%）和大型企業(yè)（40%）?？梢钥闯觯敬握{(diào)研的受訪企業(yè)具有較強(qiáng)的多樣性，不同類型特征中的分布較為均衡，調(diào)研數(shù)據(jù)滿足本文研究要求。

3 調(diào)研結(jié)果與分析

社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目時，可能存在合適的項(xiàng)目較少、門檻高、存在不公平競爭的情況、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、合法權(quán)益得不到保護(hù)、融資難、收益低、回款難度大、不方便資本退出等顧慮，這些顧慮削弱了社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。為了深入了解社會資本參與PPP項(xiàng)目時的主要顧慮，本調(diào)研特別邀請社會資本在問卷中選擇其參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮（不多于3個），調(diào)研主要結(jié)果及分析如下。

3.1 社會資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮的整體分析

整體受訪社會資本視角下參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如表1所示。

從表1中可以看出，近乎半數(shù)社會資本認(rèn)為其參與PPP項(xiàng)目的最大顧慮是合適項(xiàng)目少，雖然很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都適用于PPP模式，但是規(guī)模是否合適、項(xiàng)目能否盈利、項(xiàng)目前景如何均是社會資本是否參與PPP項(xiàng)目需要考慮的問題。實(shí)際上滿足這些條件的合適、優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目數(shù)量并不多，再加上政府和社會資本之間信息不對稱，有時即使有優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目社會資本也不能及時得知。雖然財(cái)政部在2016年建立了全國PPP綜合信息公開平臺，但這個平臺存在信息填報(bào)不及時、項(xiàng)目數(shù)據(jù)不全等問題，且平臺在實(shí)踐中逐漸異化為一種變相審批的工作，并不能完全做到政府與社會資本之間的信息互通。近年來國家發(fā)展改革委依托投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺正式上線了全國PPP綜合信息平臺，但要真正實(shí)現(xiàn)全項(xiàng)目信息的及時公開、消除信息壁壘，還需要一定時間的過渡。

收益低、回款難度大是受訪社會資本的第二大顧慮，社會資本參與PPP項(xiàng)目最主要的目的就是盈利，但PPP項(xiàng)目一般投資額巨大，運(yùn)營時間長，不確定性大，社會資本投資對收益的擔(dān)心也阻礙了對PPP項(xiàng)目的投資。此外，融資難與政府信用風(fēng)險(xiǎn)大也是社會資本的主要顧慮，PPP項(xiàng)目涉及的投資金額往往高達(dá)幾十億甚至上百億，回報(bào)周期長，社會資本的資金缺口需要依靠融資補(bǔ)充，但如此長期、大額的融資需要項(xiàng)目本身?xiàng)l件優(yōu)質(zhì)和社會資本實(shí)力強(qiáng)勁、信用良好才容易獲得，實(shí)際中社會資本往往很難滿足這些條件，從而面對融資困難的情形。而許多地方政府失信的現(xiàn)象讓社會資本對政府能否履約持懷疑態(tài)度，政府換 屆、契約意識不強(qiáng)都增大了參與PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)，故而降低了社會資本參與PPP項(xiàng)目的意愿。

3.2 不同所有制類型社會資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮差異

不同類型社會資本所處環(huán)境不同、適用政策不同，其視角下民間投資參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮程度也會受到影響[1]。將社會資本分為不同類型進(jìn)行民間投資參與PPP項(xiàng)目主要顧慮的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。

從表2可以看出，與所有社會資本顧慮的比例及排名相比，中央企業(yè)對門檻高、融資難、合法權(quán)益等因素的顧慮比例大大下降，分析其原因，中央企業(yè)自身實(shí)力強(qiáng)勁，與政府關(guān)系密切，融資時又常常隱含有政府背書，因此融資難與合法權(quán)益得不到保護(hù)的問題對中央企業(yè)而言影響較小。在實(shí)操中有許多PPP項(xiàng)目在招標(biāo)時甚至存在一些傾向性條款，只有中央企業(yè)和地方國企滿足要求，故而對中央企業(yè)而言項(xiàng)目門檻高也不是其主要顧慮。

地方國企視角下，社會資本對合適項(xiàng)目少、融資難、門檻高、合法權(quán)益得不到保護(hù)的顧慮比例相較于所有受訪社會資本顧慮的比例有顯著下降，與中央企業(yè)類似，地方國企屬于國有資本，與政府尤其是地方政府關(guān)系密切，其對項(xiàng)目信息了解渠道更為及時和豐富，地方政府如有合適項(xiàng)目也會優(yōu)先考慮地方國企[2]，因此地方國企對合適項(xiàng)目少的顧慮較小。同樣由于其為國有性質(zhì)企業(yè)，因此在自身區(qū)域內(nèi)聚集了核心的資源，實(shí)力較強(qiáng)，融資難、門檻高、合法權(quán)益得不到保護(hù)的問題不是地方國企的主要顧慮。

民營企業(yè)視角下，社會資本對參與PPP項(xiàng)目最主要的顧慮還是合適項(xiàng)目少、融資難、收益低的問題。主要原因可能是社會資本將項(xiàng)目能否盈利作為首要考慮的條件，而大部分民企自身實(shí)力有限，面對許多涉及投資額巨大的大型PPP項(xiàng)目力不從心，實(shí)踐中還存在一些門檻虛高的情況，更加大了社會資本投資的難度。另外，地方政府考慮到擔(dān)責(zé)的問題，往往更傾向于選擇國企或央企，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使得民營企業(yè)處于劣勢。再加上由于公權(quán)力的原因，民營企業(yè)與政府的實(shí)際合作中政府違約的道德風(fēng)險(xiǎn)也較大，因此加深了民營企業(yè)對企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)的顧慮程度。

橫向比較表2中三種所有制類型社會資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮，可以發(fā)現(xiàn)，相較于國有資本，民營企業(yè)對合適項(xiàng)目少、門檻高、企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)、企業(yè)融資難、收益低，回款難度大的顧慮比例都是最高的。這表明在實(shí)操中，民營企業(yè)由于自身實(shí)力與性質(zhì)問題在競爭中存在一些障礙。如銀行等金融機(jī)構(gòu)更愿意貸款給國營企業(yè)[3]，在利率上也更有優(yōu)惠，而民營企業(yè)無論在融資難度還是融資成本上均高于國營企業(yè)，進(jìn)一步加劇了收益低、回款難度大的問題。為了提高社會資本投資PPP項(xiàng)目的積極性，減少其投資時的顧慮，國家雖出臺了一系列政策文件優(yōu)化社會資本參與PPP項(xiàng)目的環(huán)境，甚至在一定程度上限制了中央企業(yè)的參與空間，但實(shí)際中還需要進(jìn)一步的落實(shí)與完善，真正消除民營企業(yè)在投資時的諸多顧慮。而三種類型社會資本對政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、收益低、回款難度大的問題都很重視，因此各級政府應(yīng)加強(qiáng)公信力建設(shè)，注重責(zé)任分擔(dān)，強(qiáng)調(diào)履約精神，優(yōu)化營商環(huán)境，為政企合作奠定良好的信任基礎(chǔ)。此外，還應(yīng)挖掘優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，完善投資回報(bào)機(jī)制，做到政府與社會資本互利共贏。

3.3不同地域社會資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮差異

本研究將社會資本根據(jù)業(yè)務(wù)常駐地不同分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)（東部地區(qū)包含北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南省、臺灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)；中部地區(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南??；東北地區(qū)包含遼寧省、吉林省、黑龍江??；西部地區(qū)包括除以上地區(qū)外的其他地區(qū)），并分別統(tǒng)計(jì)不同地域社會資本視角下民間投資參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮數(shù)據(jù)，如表3所示。

從表3可以看出，與所有社會資本顧慮的比例及排名相比，東部地區(qū)社會資本的顧慮更偏向于政府信用風(fēng)險(xiǎn)部分，而對合適項(xiàng)目少的顧慮比例減少。通常情況下，人們普遍認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府信用風(fēng)險(xiǎn)低，但本文的調(diào)研結(jié)果卻顯示東部地區(qū)社會資本對政府信用風(fēng)險(xiǎn)的顧慮程度高于其他地區(qū)。本文認(rèn)為，被調(diào)研者的顧慮偏向于政府信用風(fēng)險(xiǎn)與“東部信用風(fēng)險(xiǎn)較低”的常理并不矛盾，主要解釋有以下兩點(diǎn)：一方面，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場需求潛力大，PPP項(xiàng)目數(shù)量較多[4]，也是PPP發(fā)展最為成熟的地區(qū)，因此項(xiàng)目市場需求不是阻礙社會資本投資PPP項(xiàng)目的主要原因；另一方面，東部地區(qū)社會資本相對其他地區(qū)的社會資本來講擁有更強(qiáng)的“內(nèi)在實(shí)力”，在市場中具備更優(yōu)的競爭力，因此融資難、收益低等問題并非東部地區(qū)社會資本需主要顧慮的方面，但是由于政府層面的因素非東部地區(qū)社會資本自身所能控制的因素，因此政府信用風(fēng)險(xiǎn)對于東部地區(qū)來講是更難有效管理“外部風(fēng)險(xiǎn)”，故而政府信用風(fēng)險(xiǎn)成為了東部地區(qū)社會資本的“首要顧慮”，這也側(cè)面說明了東部地區(qū)社會資本實(shí)力較強(qiáng)以及東部市場的強(qiáng)勁。

中部地區(qū)社會資本對收益低、回款難度大、門檻高、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大的顧慮比例與所有受訪社會資本顧慮的比例相比顯著下降，更主要的顧慮是合適項(xiàng)目少以及其他問題?？梢钥闯?，中部地區(qū)社會資本對項(xiàng)目本身和政府行為都存在一定的顧慮，分析其原因，中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況難以比肩東部地區(qū)，相應(yīng)地市場需求的潛力也相對較低。

與所有受訪社會資本顧慮的比例相比，西部地區(qū)社會資本對合適項(xiàng)目少、融資難、收益低、回款難度大的顧慮比例增加，而對政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、社會資本合法權(quán)益得不到保護(hù)的顧慮水平下降，可以看出西部地區(qū)社會資本對政府行為的顧慮較小，而對項(xiàng)目本身數(shù)量、收益的顧慮更大，可能的原因是近年來國家對西部地區(qū)的發(fā)展扶持力度較大，西部地區(qū)政府為了引進(jìn)投資，政企關(guān)系更為和諧與平等。與此同時，西部地區(qū)資源較為貧乏，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展，地方政府需要在不同模式之間取得平衡[5]，因此合適的PPP項(xiàng)目數(shù)量較少，阻礙了社會資本向PPP項(xiàng)目的流動。

橫向比較表3中不同地域社會資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮，可以發(fā)現(xiàn)，自東部向西部，社會資本對合適項(xiàng)目少、融資難的顧慮逐漸增加，反映了合適項(xiàng)目數(shù)量與地域間自然條件差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異有關(guān)，越發(fā)達(dá)的東部地區(qū)合適的PPP項(xiàng)目數(shù)量越多，故而民間投資相應(yīng)的顧慮減少。而東部地區(qū)的社會資本綜合實(shí)力較強(qiáng)，融資更為容易，反之西部地區(qū)社會資本規(guī)模較小，融資難度更大。而各個地區(qū)社會資本視角下民間投資PPP項(xiàng)目的主要顧慮方向也有差異，首先東部地區(qū)的社會資本對政府信用風(fēng)險(xiǎn)、合法權(quán)益得不到保護(hù)的顧慮最大，而中部地區(qū)社會資本對合適項(xiàng)目少、其他問題的擔(dān)憂最高，最后西部地區(qū)的社會資本的主要顧慮為合適項(xiàng)目少、收益低、回款難度大等這些與項(xiàng)目自身有關(guān)的問題。各個地區(qū)的顧慮偏向不同可能是由于我國客觀的自然地理?xiàng)l件、社會經(jīng)濟(jì)條件、自然地域營商環(huán)境、社會資本實(shí)力以及市場機(jī)會等方面的差異而導(dǎo)致的，政府在推進(jìn)促進(jìn)民間投資參與PPP項(xiàng)目的政策實(shí)施時，應(yīng)考慮到不同地區(qū)的實(shí)際環(huán)境，有取舍、有偏好地實(shí)施政策文件。

3.4 不同規(guī)模社會資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮差異

參考國家統(tǒng)計(jì)局公布的《統(tǒng)計(jì)上大中小微型企業(yè)劃分辦法（2017）》，將本次受訪社會資本根據(jù)年主營業(yè)務(wù)收入規(guī)模劃分為大、中、小三個規(guī)模類型：小型企業(yè)年主營業(yè)務(wù)收入規(guī)模5000萬元以下，大型企業(yè)10億元以上，中型企業(yè)介于之間。不同規(guī)模社會資本視角下民間投資參與PPP項(xiàng)目主要顧慮數(shù)據(jù)如表4所示。

從表4可以看出，小型企業(yè)對政府信用風(fēng)險(xiǎn)與存在不公平競爭的擔(dān)憂比例相較于所有受訪企業(yè)顧慮的比例有所下降，可能的原因是小型企業(yè)參與的項(xiàng)目規(guī)模較小，因此政府違約與存在不公平競爭的幾率也較小。

中型企業(yè)在企業(yè)融資難、收益低，回款難度大、門檻高這幾方面顧慮比例有所提升。相比而言，大型企業(yè)對門檻高的顧慮有所下降，而對存在不公平競爭、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)和不方便資本退出這些方面的顧慮比例較高?？赡艿脑蚴谴笮推髽I(yè)綜合實(shí)力較強(qiáng)，因此較容易滿足項(xiàng)目的投標(biāo)要求，對門檻高的顧慮水平較低。而大型企業(yè)一般而言參與的項(xiàng)目規(guī)模較大，項(xiàng)目生命周期較長，涉及投資金額較大，政府的違約可能性更高。投資體量大也意味著資本退出較為困難[6]，因此大型企業(yè)對這些方面的顧慮水平有所提升。

橫向比較表4中不同規(guī)模社會資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮，可以發(fā)現(xiàn)社會資本對政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、存在不公平競爭、企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)這些問題的顧慮比例隨著企業(yè)規(guī)模增大而增大，即越大型的企業(yè)對政府行為的擔(dān)憂更強(qiáng)。這可能是因?yàn)榇笮推髽I(yè)承接項(xiàng)目規(guī)模更大、周期更長，在此背景下政府違約行為發(fā)生的可能性更高，因此社會資本對此類問題的擔(dān)憂更強(qiáng)[7]。

3.5 不同PPP業(yè)績的社會資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮差異

本次調(diào)研統(tǒng)計(jì)了受訪社會資本參與PPP項(xiàng)目數(shù)量。根據(jù)受訪社會資本曾經(jīng)參與過PPP項(xiàng)目的數(shù)量，將社會資本分為未參與過、參與了10個以下、10個以上50個以下、50個以上四個類別，并分別統(tǒng)計(jì)不同PPP業(yè)績視角下民間投資參與PPP項(xiàng)目主要顧慮數(shù)據(jù)如表5所示。

從表5可以看出，與所有受訪社會資本顧慮的比例相比，未參與過PPP項(xiàng)目的社會資本對合適項(xiàng)目少、門檻高的顧慮水平較高，而對政府信用風(fēng)險(xiǎn)大和融資難的顧慮較低。社會資本對合適項(xiàng)目少、門檻高顧慮水平較高的原因可能是合適項(xiàng)目本身數(shù)量確實(shí)較少，或者即使有合適項(xiàng)目，對社會資本綜合實(shí)力要求相對而言較高，這些社會資本也依舊無法參與，這也可能是這些社會資本從未參與PPP項(xiàng)目的原因。而正是因?yàn)檫@些社會資本從未參與過PPP項(xiàng)目，從而使其自然地低估了政府信用風(fēng)險(xiǎn)大和融資難這兩方面的影響。

參與過10個以下PPP項(xiàng)目的社會資本的主要顧慮順序與比例與所有受訪社會資本顧慮的比例類似，參與過10個以上50個以下PPP項(xiàng)目的社會資本，對合適項(xiàng)目少、門檻高的顧慮降低，對政府信用風(fēng)險(xiǎn)的顧慮提升。參與PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)較為豐富也意味著社會資本在PPP領(lǐng)域占據(jù)了一定的市場、擁有較強(qiáng)的實(shí)力，因此對合適項(xiàng)目少、門檻高的顧慮水平較低，而社會資本參與PPP項(xiàng)目越多，實(shí)操中遇到的政府違約現(xiàn)象越頻繁，故而對政府行為的擔(dān)憂比例提升。

參與過50個以上PPP項(xiàng)目的社會資本，對合適項(xiàng)目少、門檻高、存在不公平競爭的顧慮降低，對政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)、融資難、收益低，回款難度大的顧慮提升?？赡艿脑蛲瑓⑴c過10個以上50個以下PPP項(xiàng)目的社會資本類似，社會資本參與PPP項(xiàng)目數(shù)量越多，經(jīng)驗(yàn)越豐富的同時也意味著社會資本綜合實(shí)力較強(qiáng)，在社會資本競爭中處于優(yōu)勢地位，故而對合適項(xiàng)目少、門檻高、存在不公平競爭的顧慮水平有所降低。但在社會資本競爭中處于優(yōu)勢并不意味著在政企合作間處于優(yōu)勢地位，PPP項(xiàng)目參與經(jīng)歷越豐富反而對政府行為擔(dān)憂更強(qiáng)，同時也對項(xiàng)目融資難度和收益率真實(shí)水平有充分的認(rèn)識。

橫向比較表5不同PPP經(jīng)驗(yàn)水平的社會資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮，可以發(fā)現(xiàn)，對合適項(xiàng)目少、門檻高的顧慮水平隨著參與PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的豐富而減少，而對融資難、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大的顧慮水平則隨著參與PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的豐富而提升。這一定程度上反映了不同經(jīng)驗(yàn)的社會資本背后的綜合實(shí)力差異，也反映了項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)對社會資本認(rèn)知的影響，與政府合作越多，越擔(dān)憂政府信用風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際執(zhí)行中政府違約情況多有發(fā)生導(dǎo)致了不同PPP項(xiàng)目參與社會資本的顧慮差異。

4 結(jié)論與建議

本文對社會資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮進(jìn)行了調(diào)研分析，可以看出無論哪種類型的社會資本，合適項(xiàng)目少、企業(yè)融資難是其參與PPP項(xiàng)目的最主要的障礙。

針對社會資本的不同類型，可以發(fā)現(xiàn)：從社會資本所有制來看，民營資本比國營資本的顧慮明顯更多，尤其對合適項(xiàng)目少、門檻高、合法權(quán)益得不到保護(hù)等方面的問題表現(xiàn)出更明顯的顧慮；從社會資本所在地域來看，東部社會資本更關(guān)注政府行為，中部和西部社會資本則更顧慮項(xiàng)目少以及項(xiàng)目質(zhì)量問題；從社會資本規(guī)模來看，越大型的企業(yè)規(guī)模越擔(dān)心政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、存在不公平競爭等問題；從社會資本經(jīng)驗(yàn)水平來看，對融資難、政府信用風(fēng)險(xiǎn)的顧慮隨著社會資本經(jīng)驗(yàn)水平的提升而加大。

基于以上結(jié)論，有以下政策啟示：

第一，政府在制定政策時應(yīng)“解決共性問題，關(guān)注個性問題”。其中“共性問題”指的是各類型社會資本普遍關(guān)注的合適項(xiàng)目少、社會資本融資難等問題。針對合適項(xiàng)目少的問題，政府應(yīng)持續(xù)挖掘、推介優(yōu)質(zhì)的增量與存量項(xiàng)目，在各部門和社會資本之間加強(qiáng)信息交流，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明，為社會資本提供更多的投資機(jī)會，加強(qiáng)融資支持，促進(jìn)政府、社會資本、社會公眾的合作共贏；針對社會資本融資難的問題，政府應(yīng)當(dāng)主動參與到社會資本融資活動中來，提高社會資本方融資信心，同時要針對PPP項(xiàng)目特征，引入長期金融工具，為PPP項(xiàng)目提供真正意義的項(xiàng)目融資服務(wù)。

第二，針對“個性問題”，即不同類型社會資本顧慮的差異，有關(guān)部門進(jìn)行政策制定時應(yīng)注重政策的針對性，直擊各類型社會資本的痛點(diǎn)，將政策瞄準(zhǔn)社會資本最急迫關(guān)注的方面，做到有的放矢、逐個擊破。針對不同所有制企業(yè)顧慮的差異，政府應(yīng)當(dāng)營造公平競爭的市場環(huán)境，打破不合理的市場壁壘，著力改善民營資本投融資環(huán)境，盡力消除民營資本在投資中存在的障礙，促進(jìn)民營資本與國有資本的公平競爭，鼓勵更多民營企業(yè)進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中來。針對不同區(qū)域社會資本顧慮的差異，政府應(yīng)意識到地域差異導(dǎo)致的社會資本態(tài)度的差異問題，從而將地域差異合理地納入到PPP相關(guān)政策中來。例如，東部地區(qū)在制定政策時候可以向規(guī)范政府行為方面傾斜，正確識別和規(guī)避政府信用風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)政府公共部門在PPP模式中的自我約束，完善政府信用評價和監(jiān)督體系，倡導(dǎo)政府和社會資本雙方在誠信合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共贏；中部地區(qū)政策制定應(yīng)重視項(xiàng)目的挖掘和推介，加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開制度，盡可能減少信息不對稱，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的發(fā)布與投資需求的有效對接，為中部地區(qū)社會資本創(chuàng)造良好的投資環(huán)境；西部地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)將提高項(xiàng)目質(zhì)量作為政策要點(diǎn)，向項(xiàng)目高質(zhì)量方向發(fā)展，提高自我發(fā)展能力，深化改革積極吸引社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

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作者簡介：

蘇靖丹（1997-），女，碩士，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資。

伍迪（通訊作者）(1988―)，男，博士，高級工程師，副處長，研究方向：政府和社會資本合作(PPP)、基礎(chǔ)設(shè)施投融資。

王守清（1963-），男，博士，教授，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）。

陳海清（1997-），女，碩士，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）。

馮珂，（1989-），男，博士，講師，研究方向：建筑工程管理、政府和社會資本合作（PPP）。