2021年生態(tài)環(huán)境政策分析（一）：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式 推進“雙碳”目標

北極星大氣網(wǎng)訊:2021年作為“十四五”的開局之年，也是政策發(fā)布的重要年份，國家及相關部委層面共頒布生態(tài)環(huán)境相關領域政策性文件105項，其中中共中央、國務院層面發(fā)布文件14項，相關部委發(fā)布文件91項，整體呈現(xiàn)“數(shù)量多、分量足、重點明確”的特點。各?。▍^(qū)、市）也紛紛出臺本省“十四五”期間生態(tài)環(huán)境發(fā)展的規(guī)劃類文件。

環(huán)境商會聯(lián)合和君咨詢生態(tài)環(huán)保事業(yè)部在歲末推出《2021年生態(tài)環(huán)境政策分析》專題報告，試圖從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)視角，對2021年生態(tài)環(huán)境相關政策進行梳理、盤點和分析、總結，以期通過政策的走向展望未來生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，對業(yè)內(nèi)企業(yè)的未來發(fā)展和戰(zhàn)略制定提供參考，敬請關注。

此為系列分析之一--轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進“雙碳”目標。

2021年是碳中和實踐的元年。這一年，圍繞“雙碳”目標的政策體系在不斷筑起；這一年，全國碳排放權交易市場開放，豎起歷史里程碑；這一年，碳中和起步穩(wěn)健，注入綠色、低碳的中國經(jīng)濟在向高質(zhì)量換擋升級，百年新征程帶來未來很長一段時間的重大機遇。在“雙碳目標”指引下，生態(tài)環(huán)保也開始新征程。

以“綠色低碳”為筆，繪制高質(zhì)量發(fā)展底色

2021年2月22日，在中央1號文件發(fā)布的第二天，國務院發(fā)布《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》（國發(fā)〔2021〕4號，以下簡稱《4號文》），以習近平總書記“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎之策”的重要論斷為基礎，對加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系作了頂層設計和總體部署。

《4號文》明確提出近期（2025年）和中長期（2035年）發(fā)展目標，并對生產(chǎn)、流通、消費三大體系的重點舉措和基礎設施、技術創(chuàng)新、法律法規(guī)三大保障的重點工作進行了明確。這份文件內(nèi)容涵蓋了生產(chǎn)生活生態(tài)的方方面面，是一份旨在統(tǒng)籌好經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護建設的關系，推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展方式全面轉(zhuǎn)型的綱領性文件，可以說是我國對新發(fā)展理念中“綠色發(fā)展”的系統(tǒng)性詮釋，是習近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)。

《4號文》為“十四五”期間社會經(jīng)濟發(fā)展走向和生態(tài)環(huán)境領域工作指明了方向，可以認為是“十四五”期間政策發(fā)布的總基調(diào)，也拉開了全年政策發(fā)布的序幕。在《4號文》的總體框架下，全年生態(tài)環(huán)境相關政策可以概括為：以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)碳達峰碳中和為目標；以基于分區(qū)管控和價值實現(xiàn)機制的生態(tài)修復與保護為主線；以問題為導向，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，補齊環(huán)境短板。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進“雙碳”目標

在習近平總書記在七十五屆聯(lián)合國大會上提出“雙碳”目標一周年的日子，2021年9月22日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《“雙碳”意見》）文件。從標題就可以看出，這個文件的目的就是要統(tǒng)一各方思想，讓大家“準確全面”認識“雙碳”工作的內(nèi)涵和外延，在此基礎上認真貫徹落實相關工作。正如發(fā)改委相關負責人所言，“實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，面臨前所未有的困難挑戰(zhàn)……在中央層面制定印發(fā)意見，對碳達峰碳中和這項重大工作進行系統(tǒng)謀劃和總體部署，進一步明確總體要求，提出主要目標，部署重大舉措，明確實施路徑，對統(tǒng)一全黨認識和意志，匯聚全黨全國力量來完成碳達峰碳中和這一艱巨任務具有重大意義”。

因此，文件把“全國統(tǒng)籌”作為首要工作原則，要“全國一盤棋，強化頂層設計，發(fā)揮制度優(yōu)勢，實行黨政同責，壓實各方責任”，同時也要認清實際，“根據(jù)各地實際分類施策，鼓勵主動作為、率先達峰”。

在此基礎上，文件分三階段（2025年、2030年和2060年）提出明確的工作目標，并要求將綠色低碳發(fā)展理念融入各級各類發(fā)展規(guī)劃中、融入?yún)^(qū)域重大戰(zhàn)略實施中、融入日常生產(chǎn)生活方式中，全方位、立體化的推進經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。

表1 《“雙碳”意見》提出的主要目標

文件從產(chǎn)業(yè)結構、能源體系、交通運輸體系、城鄉(xiāng)建設、科技創(chuàng)新、對外開放等方面提出了方向性工作要求，并要求做好法律法規(guī)標準、統(tǒng)計監(jiān)測和政策機制等方面的保障。

如果說《“雙碳”意見》仍然是一個方向性、框架性文件的話，《2030年前碳達峰行動方案》（國發(fā)〔2021〕23號，以下簡稱《23號文》）則明確了具體實施路徑。

首先，《23號文》對《“雙碳”意見》中前兩階段工作目標做了進一步完善，針對產(chǎn)業(yè)結構、能源體系、技術創(chuàng)新、生活方式和政策體系有了更加全面的目標闡述。

表2 《23號文》和《“雙碳”意見》主要目標對比

其次，《23號文》十分具體的提出了實施能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動、節(jié)能降碳增效行動、工業(yè)領域碳達峰行動、城鄉(xiāng)建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動、綠色低碳科技創(chuàng)新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區(qū)梯次有序碳達峰行動等“碳達峰十大行動”。例如在節(jié)能降碳增效行動中，明確指出“以電機、風機、泵、壓縮機、變壓器、換熱器、工業(yè)鍋爐等設備為重點，全面提升能效標準”，可以直接對應到具體的行業(yè)甚至企業(yè)。

再次，十分具體的指出了下一步配套政策的方向甚至內(nèi)容，例如“推動能源法、節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法等制定修訂”。

《23號文》是一份真真正正的行動方案。同時，配合兩個文件，各部委也先后出臺了一系列配套文件，細化落實具體行動。

――節(jié)能降碳增效行動

在節(jié)能降碳增效行動方面，發(fā)改委發(fā)布了《“十四五”全國清潔生產(chǎn)推行方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1524號），對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)、交通運輸領域等提出了推行清潔生產(chǎn)的具體目標和重點任務?！蛾P于嚴格能效約束推動重點領域節(jié)能降碳的若干意見》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2021〕1464號）要求鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨、電石等重點行業(yè)和數(shù)據(jù)中心通過實施節(jié)能降碳行動，到2025年達到標桿水平的產(chǎn)能比例超過30%，到2030年行業(yè)整體能效水平和碳排放強度達到國際先進水平。

――工業(yè)領域碳達峰行動

在工業(yè)領域碳達峰行動方面，工信部發(fā)布了《“十四五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》（工信部規(guī)〔2021〕178號）及《關于加強產(chǎn)融合作推動工業(yè)綠色發(fā)展的指導意見》（工信部聯(lián)財〔2021〕159號）在《“雙碳”意見》和《23號文》主要目標的基礎上，進一步細化了諸如“重點行業(yè)主要污染物排放強度降低10%”“大宗工業(yè)固廢綜合利用率達到57%，主要再生資源回收利用量達到4.8 億噸”“單位工業(yè)增加值用水量降低16%”等細化目標，提出了產(chǎn)業(yè)結構高端化、能源消費低碳化、資源利用循環(huán)化、生產(chǎn)過程清潔化、產(chǎn)品供給綠色化、生產(chǎn)方式數(shù)字化等主要任務，明確對綠色低碳技術創(chuàng)新應用、工業(yè)企業(yè)綠色化改造提升、工業(yè)園區(qū)和先進制造業(yè)集群綠色發(fā)展、綠色供應鏈、綠色制造服務體系、綠色低碳產(chǎn)品消費升級等領域加強產(chǎn)融結合、給予金融支持。

――城鄉(xiāng)建設碳達峰行動

在城鄉(xiāng)建設碳達峰行動方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于推動城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展的意見》（國務院公報2021年第31號）要求推進城鄉(xiāng)建設方式綠色轉(zhuǎn)型，提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量和資源環(huán)境承載能力、城市和鄉(xiāng)村品質(zhì)和人居環(huán)境。住建部發(fā)布《關于加強城市節(jié)水工作的指導意見》（建辦城〔2021〕51號），提出通過構建水循環(huán)體系、提升用水效率、完善節(jié)水機制等措施，達成到2025年“全國城市公共供水管網(wǎng)漏損率力爭控制在9%以內(nèi)，全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，京津冀地區(qū)達到35%以上，黃河流域中下游力爭達到30%”的總體目標；同時財政部聯(lián)合住建部、水利部發(fā)布《關于開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》（財辦建〔2021〕35號）明確在2021-2023年通過競爭性選拔確定部分示范城市（第一批20個）給予資金支持。住建部發(fā)布的《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》（建村〔2021〕45號）則對縣城落實綠色低碳建設提出了十個方面的具體要求。

――交通運輸綠色低碳行動

在交通運輸綠色低碳行動方面，交通運輸部發(fā)布《關于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》（交政研發(fā)〔2017〕186號），提出在貨運方面提高鐵路、水運及多式聯(lián)運比例，在客運方面提高鐵路及綠色出行比例，提高交通運輸清潔能源消費比例、降低污染物排放等目標及7個方面重點工程。

――循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動

在循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動方面，發(fā)改委發(fā)布《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕969號）在前述各項目標的基礎上，提出了“農(nóng)作物秸稈綜合利用率保持在86%以上，大宗固廢綜合利用率達到60%，建筑垃圾綜合利用率達到60%，廢紙利用量達到6000 萬噸，廢鋼利用量達到3.2 億噸，再生有色金屬產(chǎn)量達到2000 萬噸，其中再生銅、再生鋁和再生鉛產(chǎn)量分別達到400 萬噸、1150萬噸、290 萬噸，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達到5 萬億元”等各重點領域具體目標和重點任務，并且提出了城市廢舊物資循環(huán)利用體系建設工程、園區(qū)循環(huán)化發(fā)展工程、大宗固廢綜合利用示范工程、建筑垃圾資源化利用示范工程、循環(huán)經(jīng)濟關鍵技術與裝備創(chuàng)新工程、再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動、廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用提質(zhì)行動、汽車使用全生命周期管理推進行動、塑料污染全鏈條治理專項行動、快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型推進行動、廢舊動力電池循環(huán)利用行動等12項具體工程和行動，可供有志于資源循環(huán)利用領域的企業(yè)按圖索驥開展業(yè)務布局?！蛾P于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕381號）則進一步圍繞煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢如何實現(xiàn)綜合利用率達到60%的目標做出了明確的部署，并啟動在“十四五”期間建設50個大宗固廢綜合利用示范基地的行動（《關于開展大宗固體廢棄物綜合利用示范的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2021〕438號））。

――綠色低碳全民行動

在綠色低碳全民行動方面，發(fā)改委發(fā)布《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1516號）提出了“十四五”節(jié)水型社會建設主要量化目標和2035年中長期目標，明確圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”五個方面開展節(jié)水型社會建設的重點任務。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《“美麗中國，我是行動者”提升公民生態(tài)文明意識行動計劃（2021―2025年）》（環(huán)宣教〔2021〕19號），對提高公眾生態(tài)文明意識、促進生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型提出了具體要求。

――配套文件

在配套政策方面，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令第19號）明確了溫室氣體重點排放單位確定的標準，以及這些單位碳排放配額的分配、交易、核查、清繳及處罰規(guī)則。

國資委還發(fā)布了《關于推進中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》（國資發(fā)科創(chuàng)〔2021〕93號），是《“雙碳”意見》和《23號文》結合中央企業(yè)實際情況的細化落實性文件。

小結

綜上所述，自我國“雙碳”目標提出至今，經(jīng)過1年多的努力，國家層面已經(jīng)形成了較為完備的政策框架體系，提出了相對清晰的推進方向和細化目標，但由于“雙碳”目標的推進是設計全局性的、底層的發(fā)展邏輯的變革，涉及到生產(chǎn)、生活、生態(tài)的方方面面，目前還不能直接落實到生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場機遇與挑戰(zhàn)層面，需要依賴“生態(tài)環(huán)境修復與保護”和“環(huán)境污染治理”兩個層面逐級細化。