PPP模式實(shí)施農(nóng)村生活污水項(xiàng)目的操作建議
農(nóng)村生活污水治理是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要內(nèi)容，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，是全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求。早在2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕25號(hào)）提出要求“大力開展村莊環(huán)境整治，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，重點(diǎn)治理農(nóng)村垃圾和污水”。各地響應(yīng)發(fā)展要求，陸續(xù)開展了大量村莊生活污水設(shè)施的建設(shè)，但實(shí)際處理效果欠佳，主要原因在于污水處理設(shè)施的布設(shè)，未能很好的落實(shí)后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，多數(shù)設(shè)備“曬太陽(yáng)”的現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，農(nóng)村管網(wǎng)配套和出戶安裝配套不夠也導(dǎo)致污水處理設(shè)施實(shí)際無(wú)法收集污水。
隨著近年農(nóng)村人居環(huán)境整治越發(fā)受到重視，PPP模式相關(guān)配套政策逐步走向成熟和完善，憑借在城區(qū)污水處理行業(yè)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，越來(lái)越多的農(nóng)村污水項(xiàng)目采用PPP模式。財(cái)政部綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，目前在庫(kù)農(nóng)村生活污水項(xiàng)目超過(guò)150個(gè)。本文梳理了國(guó)家相關(guān)政策，簡(jiǎn)要介紹農(nóng)村生活污水項(xiàng)目的特點(diǎn)并對(duì)采用PPP模式實(shí)施村莊生活污水項(xiàng)目提出建議。
一、政策背景
2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕25號(hào)）提出，大力開展村莊環(huán)境整治。加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，重點(diǎn)治理農(nóng)村垃圾和污水。推行縣域農(nóng)村垃圾和污水治理的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，有條件的地方推進(jìn)城鎮(zhèn)垃圾污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸。
2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出，梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理。根據(jù)農(nóng)村不同區(qū)位條件、村莊人口聚集程度、污水產(chǎn)生規(guī)模，因地制宜采用污染治理與資源利用相結(jié)合、工程措施與生態(tài)措施相結(jié)合、集中與分散相結(jié)合的建設(shè)模式和處理工藝。推動(dòng)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸覆蓋。
2018年11月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，文件要求以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝?，?shí)行農(nóng)村生活污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，優(yōu)先整治南水北調(diào)東線中線水源地及其輸水沿線、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、環(huán)渤海區(qū)域及水質(zhì)需改善的控制單元范圍內(nèi)的村莊。到2020年，確保新增完成13萬(wàn)個(gè)建制村的環(huán)境綜合整治任務(wù)。開展協(xié)同治理，推動(dòng)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸，加強(qiáng)改廁與農(nóng)村生活污水治理的有效銜接，將農(nóng)村水環(huán)境治理納入河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制管理。到2020年，東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)的農(nóng)村生活污水治理率明顯提高；中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)，生活污水亂排亂放得到管控。
2019年7月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕14號(hào)），文件指出農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)應(yīng)由政府主導(dǎo)，采取地方財(cái)政補(bǔ)助、村集體負(fù)擔(dān)、村民適當(dāng)繳費(fèi)或出工出力等方式建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。通過(guò)政府和社會(huì)資本合作等方式，吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村生活污水治理。
2021年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021－2025年）》，文件指出相關(guān)部門應(yīng)分區(qū)分類推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理。優(yōu)先治理京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域及水質(zhì)需改善控制單元等區(qū)域，重點(diǎn)整治水源保護(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地、中心村、旅游風(fēng)景區(qū)等人口居住集中區(qū)域農(nóng)村生活污水。
二、農(nóng)村污水特點(diǎn)分析
（一）高分散性
農(nóng)村生活污水項(xiàng)目最大的特點(diǎn)是高分散性。污水處理設(shè)施的規(guī)模為1-500噸/天不等，須根據(jù)村莊實(shí)際情況進(jìn)行配置，一般較多使用10-30噸/天的設(shè)備，1噸/天的設(shè)備只能處理3-4戶人家。由此可見，一個(gè)縣域級(jí)的農(nóng)污項(xiàng)目需要的污水處理設(shè)備可能要成百上千個(gè)。相較于城區(qū)污水處理廠，這樣的高分散性對(duì)項(xiàng)目的施工管理、運(yùn)營(yíng)管理都提出了更高的要求。
（二）水量小而分散、波動(dòng)大
由于處理設(shè)備的高分散性導(dǎo)致每個(gè)設(shè)備的處理量都比較小，相對(duì)于城區(qū)污水廠來(lái)說(shuō)，其水量計(jì)量的準(zhǔn)確性要求更高。同時(shí)，由于農(nóng)村居住分散，常駐人口不多，產(chǎn)生的生活污水也很少，但居民的用水習(xí)慣基本相似，在早、中、晚各有一個(gè)用水高峰期，其他時(shí)間用水很少，用水量日變化系數(shù)一般為1.9～2.5。季節(jié)特征明顯，夏季排放量比冬季大。
（三）出水標(biāo)準(zhǔn)因地而異
相較于城市污水排放由國(guó)家統(tǒng)一制定國(guó)標(biāo)，農(nóng)村生活污水處理排放普遍執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)。由于不同地區(qū)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件不同、農(nóng)民生活習(xí)慣差異導(dǎo)致不同地區(qū)農(nóng)村生活污水的污染特征各不相同，《關(guān)于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的通知》要求各地加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)。目前，各省已經(jīng)相應(yīng)出臺(tái)了地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)。總體來(lái)看，浙江省和重慶市的排放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)更加嚴(yán)格。
（四）項(xiàng)目實(shí)施范圍變動(dòng)可能性大
農(nóng)污項(xiàng)目在合作期限內(nèi)項(xiàng)目實(shí)施范圍常發(fā)生較大變化。一方面隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入開展，許多村莊在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中拆遷的可能性很大；另一方面，鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃的穩(wěn)定性相對(duì)較低，行政村或者建制鎮(zhèn)發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整的可能性也比較大。上述原因都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)污項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生實(shí)施范圍的調(diào)整，因此在期初合作方案設(shè)計(jì)階段需要從回報(bào)機(jī)制、績(jī)效考核等各個(gè)方面預(yù)留調(diào)整機(jī)制。
三、實(shí)操建議
（一）設(shè)計(jì)階段建議
國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕25號(hào)）提出要求農(nóng)村生活污水治理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。為響應(yīng)政策要求，項(xiàng)目立項(xiàng)階段建議以區(qū)縣級(jí)為單位統(tǒng)一編制可研進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)。立項(xiàng)階段建議重點(diǎn)關(guān)注對(duì)農(nóng)戶出戶改造的投入，該部分是保證后續(xù)農(nóng)污設(shè)施能夠收水運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。若立項(xiàng)時(shí)疏略，施工階段可能由于造價(jià)控制無(wú)法納入總體項(xiàng)目投資，就算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者另立項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施，也將導(dǎo)致與整體農(nóng)污項(xiàng)目銜接出現(xiàn)難度。其次，針對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目高分散性的特點(diǎn)，在深化設(shè)計(jì)階段，建議以行政村或者鎮(zhèn)為單位進(jìn)行深化審計(jì)的制定和審批，為后續(xù)分散施工、分散驗(yàn)收提供便利。
（二）回報(bào)計(jì)算方式建議
采用PPP模式實(shí)施的農(nóng)污項(xiàng)目常見的回報(bào)計(jì)算方式主要可分為“綜合水價(jià)”、“按戶計(jì)費(fèi)”和“可用性+噸水/戶均”三種。“綜合水價(jià)”的計(jì)算方式類似污水廠項(xiàng)目常用的回報(bào)計(jì)算方式，即將所有的投資運(yùn)營(yíng)成本及回報(bào)全部折算到噸水中，通常設(shè)置一定的保底水量；“按戶計(jì)費(fèi)”的計(jì)算方式將項(xiàng)目所有的建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及回報(bào)全部折算到戶均中，按照實(shí)際接入處理的戶數(shù)計(jì)算總體回報(bào)。
針對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目水量小而分散、波動(dòng)大，以及項(xiàng)目實(shí)施范圍變動(dòng)可能性大的特點(diǎn)，推薦第三種“可用性+噸水/戶均”的回報(bào)計(jì)算方式，即單獨(dú)將項(xiàng)目的投資建設(shè)成本按照年金法進(jìn)行計(jì)算，將項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本單獨(dú)計(jì)算到噸水中。此方式的優(yōu)勢(shì)在于當(dāng)村莊發(fā)生拆遷、行政區(qū)劃調(diào)整、必要的運(yùn)營(yíng)閑置等情況時(shí)，可以比較方便地對(duì)回報(bào)費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整計(jì)算。
（三）驗(yàn)收與付費(fèi)建議
針對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目高分散性的特點(diǎn)，建議項(xiàng)目采用“分項(xiàng)實(shí)施、分項(xiàng)驗(yàn)收、分項(xiàng)付費(fèi)”的方式。分項(xiàng)驗(yàn)收和付費(fèi)的關(guān)鍵是在前期合作方案和合同中明確分項(xiàng)的單位，可以以行政村或者鎮(zhèn)為分項(xiàng)單位，也可以以時(shí)間為單位。以行政村或者鎮(zhèn)為驗(yàn)收單位，便于政府方對(duì)項(xiàng)目整體形象的把控，但可能因?yàn)椴糠肿匀淮寤蛘邆€(gè)別農(nóng)戶的阻力，導(dǎo)致整個(gè)驗(yàn)收單元不能完成驗(yàn)收；以時(shí)間為驗(yàn)收單位，可以最大程度降低投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)，但會(huì)增加政府方驗(yàn)收管理工作難度，同時(shí)可能導(dǎo)致投資人對(duì)施工難度較大的站點(diǎn)缺乏協(xié)調(diào)積極性。
（四）績(jī)效考核設(shè)置建議
在財(cái)金〔2020〕13號(hào)文出臺(tái)后，為提高績(jī)效考核工作的實(shí)施效率，較多PPP項(xiàng)目將考核頻率設(shè)置為一年一次。針對(duì)農(nóng)污高分散性的特點(diǎn)，建議農(nóng)污項(xiàng)目適度提高每年的考核頻次，同時(shí)每次采用抽查的方式進(jìn)行。例如整體項(xiàng)目可以考慮每半年考核一次，每次考核抽查1/4的范圍，保證兩年能普查一次整體項(xiàng)目的情況。
同時(shí)，在考核內(nèi)容方面建議在強(qiáng)調(diào)水質(zhì)考核的基礎(chǔ)上，增加對(duì)接戶率和農(nóng)污站點(diǎn)環(huán)境的考察。原因在于出水水質(zhì)的達(dá)標(biāo)要在接戶率達(dá)到要求的前提下才有意義，而農(nóng)污站點(diǎn)的環(huán)境情況是項(xiàng)目整體效果最為直觀的體現(xiàn)。