污水PPP項(xiàng)目績效評價(jià)實(shí)務(wù)與案例

污水PPP項(xiàng)目屬于強(qiáng)運(yùn)營類項(xiàng)目，加強(qiáng)對社會(huì)資本方的運(yùn)營監(jiān)管至關(guān)重要。傳統(tǒng)的特許經(jīng)營污水項(xiàng)目只考核水質(zhì)水量，較為單一，社會(huì)資本方提高運(yùn)營管理水平的動(dòng)力不足、壓力不大。而污水PPP項(xiàng)目績效評價(jià)需從產(chǎn)出、效果、管理三個(gè)方面開展，更加全面，也更有利于打造污水廠運(yùn)營管理的行業(yè)標(biāo)桿與示范。結(jié)合我司開展污水PPP項(xiàng)目績效評價(jià)的實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分享心得，供污水PPP項(xiàng)目相關(guān)方參考。

一、污水PPP項(xiàng)目績效考核更全面、更體現(xiàn)物有所值

1、污水項(xiàng)目傳統(tǒng)的水量考核、水質(zhì)考核機(jī)制不能覆蓋污水項(xiàng)目運(yùn)營的全部產(chǎn)出內(nèi)容

污水項(xiàng)目傳統(tǒng)的考核方式主要包括水量處理不足考核（簡稱“水量考核”）及出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)考核（簡稱“水質(zhì)考核”）。污水水量考核要求項(xiàng)目公司足額處理污水，否則按差額進(jìn)行處罰；污水水質(zhì)考核要求污水處理廠達(dá)標(biāo)排放，不達(dá)標(biāo)則扣減污水費(fèi)。水量考核和水質(zhì)考核僅體現(xiàn)污水處理運(yùn)營的最基本目的，不能體現(xiàn)污水項(xiàng)目運(yùn)營效果、成本效益、社會(huì)影響、環(huán)境影響等，也不能有效反映不同運(yùn)營商的運(yùn)營管理水平，更不能充分體現(xiàn)財(cái)政資金按效付費(fèi)的要求。

2、污水PPP項(xiàng)目按13號文要求開展績效考核充分體現(xiàn)了物有所值

根據(jù)財(cái)金〔2020〕13 號文要求，PPP項(xiàng)目應(yīng)按產(chǎn)出、效果、管理三個(gè)方面制定績效評價(jià)指標(biāo)，PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)不僅覆蓋水質(zhì)、水量考核，還應(yīng)覆蓋其他產(chǎn)出、效果及管理方面的考核，如項(xiàng)目運(yùn)營效果、成本效益、安全保障、社會(huì)影響、環(huán)境影響、運(yùn)維水平、相關(guān)單位滿意度、管理制度及信息公開等，補(bǔ)充完善了傳統(tǒng)污水項(xiàng)目績效考核中運(yùn)營管理部分的缺失，覆蓋了污水項(xiàng)目運(yùn)營的方方面面，真正體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目物有所值。

二、污水PPP項(xiàng)目水質(zhì)水量考核與運(yùn)營管理考核的關(guān)系

傳統(tǒng)的污水項(xiàng)目“重水量水質(zhì)考核、輕運(yùn)營管理考核”的績效考核方式使污水項(xiàng)目的運(yùn)營管理水平、運(yùn)營狀態(tài)及效果參差不齊。因此，污水PPP項(xiàng)目績效考核應(yīng)在水量考核、水質(zhì)考核的基礎(chǔ)上，根據(jù)13號文要求完善運(yùn)營管理考核相關(guān)內(nèi)容，使水質(zhì)水量考核與運(yùn)營管理考核組成污水PPP項(xiàng)目考核的一個(gè)有機(jī)整體。因此污水PPP項(xiàng)目績效考核建議按如下方式開展：

1、日常考核以水量水質(zhì)考核為主

出水排放達(dá)標(biāo)及污水及時(shí)處理作為污水項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的基本目的，水質(zhì)考核及水量考核在PPP項(xiàng)目的績效考核中應(yīng)同樣得到重視。同時(shí)，由于污水處理已經(jīng)具備完善的在線監(jiān)測系統(tǒng)、日常運(yùn)營檢測記錄制度及管理規(guī)范要求，因此日?？己顺晒瑫r(shí)應(yīng)作為月/季度運(yùn)營管理考核的基礎(chǔ)及組成部分。

2、月/季度考核應(yīng)以運(yùn)營管理考核為主

傳統(tǒng)的污水處理項(xiàng)目績效考核中運(yùn)營管理考核是缺失或不完善的，所以，針對污水PPP項(xiàng)目，結(jié)合13號文要求，在水質(zhì)水量日常監(jiān)控基礎(chǔ)上，按月度/季度進(jìn)行運(yùn)營管理考核，考核內(nèi)容按產(chǎn)出、效果和管理設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)?？己酥芷诳山Y(jié)合污水處理費(fèi)支付周期及項(xiàng)目管理需求設(shè)置。

3、年度績效考核報(bào)告的形成

污水PPP項(xiàng)目年度績效評價(jià)作為本年污水項(xiàng)目運(yùn)營的總結(jié)，應(yīng)以本年度日?？己?、月度/季度考核為基礎(chǔ)，開展年度績效評價(jià)，年度績效評價(jià)報(bào)告不僅應(yīng)包括該年度日常水量考核情況及分析、日常水質(zhì)考核情況及分析，還應(yīng)包括本年度運(yùn)營管理情況及分析。并根據(jù)水質(zhì)水量及運(yùn)營管理考核情況清算本年污水費(fèi)、分析項(xiàng)目運(yùn)營中存在的問題及并提供相關(guān)建議。

三、污水PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理考核指標(biāo)及權(quán)重

1、污水PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理績效指標(biāo)

污水處理行業(yè)由于其行業(yè)特征、強(qiáng)運(yùn)營屬性及政府方監(jiān)督管理需求，住建部制定了《城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行、維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ60-2011）、《城鎮(zhèn)排水管渠與泵站運(yùn)行、維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ68-2016）來明確污水處理廠、排水管渠、泵站的運(yùn)行、維護(hù)及安全標(biāo)準(zhǔn)和要求，環(huán)保部制定了《城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)督管理技術(shù)規(guī)范》（HJ2038-2014）對污水處理廠進(jìn)行監(jiān)督管理。

同時(shí)，浙江省地方行業(yè)主管部門根據(jù)上級規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)制定了本省污水設(shè)施的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，包括《城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（DB33∕T1213-2020）、《城鎮(zhèn)污水處理廠安全運(yùn)行管理規(guī)范》（DB33/T1178-2019）、《城鎮(zhèn)排水管道運(yùn)行與維護(hù)技術(shù)規(guī)程》（DB33/T1124-2016），進(jìn)一步細(xì)化的污水設(shè)施的運(yùn)營管理要求。

總體來講，這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)覆蓋了污水設(shè)施運(yùn)行的工藝控制、設(shè)備設(shè)施管理、運(yùn)營維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)監(jiān)測、環(huán)境保護(hù)、檔案資料管理、安全管理、應(yīng)急處理、運(yùn)營記錄等多個(gè)方面，且這些規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)是污水PPP項(xiàng)目必須遵守的強(qiáng)制要求，因此污水PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)的設(shè)置在滿足13號文的要求同時(shí)，應(yīng)滿足行業(yè)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的要求。

2、運(yùn)營管理考核在整體績效中的權(quán)重

運(yùn)營管理考核結(jié)果掛鉤比重建議參考污水廠管理成本占污水總成本的比例確定。參考《市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》（住建部發(fā)布）中污水成本其他費(fèi)用取值比例，可參考取值比例約為8-12%。

如果污水項(xiàng)目中包含管網(wǎng)項(xiàng)目，運(yùn)營管理考核中還應(yīng)考慮管網(wǎng)項(xiàng)目年運(yùn)營費(fèi)占整個(gè)項(xiàng)目中的比例，并相應(yīng)調(diào)整運(yùn)營管理考核在整體績效評價(jià)項(xiàng)目中權(quán)重。

四、污水PPP項(xiàng)目績效評價(jià)實(shí)踐問題分析

根據(jù)我司污水PPP項(xiàng)目績效考核實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在污水PPP項(xiàng)目績效考核中存在以下幾方面具有代表性的問題，對污水PPP項(xiàng)目的合同履行及污水項(xiàng)目提質(zhì)增效帶來較大的影響：

1、運(yùn)營管理績效考核內(nèi)容缺失或不完善，存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

部分老的污水PPP項(xiàng)目，注重水質(zhì)考核及水量考核，運(yùn)營管理考核內(nèi)容缺失或評價(jià)指標(biāo)極不完善，不符合13號文的要求，難以按13號文要求形成績效評價(jià)方案及績效評價(jià)報(bào)告，更難以滿足財(cái)政部PPP綜合信息平臺的項(xiàng)目綜合信息更新及績效模塊的填報(bào)要求，不符合政府按效付費(fèi)的要求，存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。該類項(xiàng)目建議由甲乙雙方協(xié)商按政策要求補(bǔ)充完善相關(guān)運(yùn)營管理績效考核內(nèi)容，否則出現(xiàn)項(xiàng)目退庫等情形對甲乙雙方都將造成嚴(yán)重的影響。若增加運(yùn)營管理考核對乙方影響較大，甲方可考慮對乙方提供適當(dāng)補(bǔ)償。

2、環(huán)保行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)更新快，原績效評價(jià)指標(biāo)不符合新規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保行業(yè)相關(guān)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)更新速度較快，且近幾年浙江省在污水領(lǐng)域發(fā)布了較多的地方標(biāo)準(zhǔn)，對污水項(xiàng)目運(yùn)營提出更高要求。但原有污水項(xiàng)目績效考核評價(jià)指標(biāo)執(zhí)行的是舊標(biāo)準(zhǔn)，不符合新規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求。如浙江省新發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（DB33∕T 1213-2020）要求，城鎮(zhèn)污水處理廠設(shè)備設(shè)施、儀器儀表完好率應(yīng)達(dá)到95%以上，但部分2020年之前污水PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)相應(yīng)指標(biāo)中要求90%。該類情況，若原PPP協(xié)議約定按新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，需要及時(shí)調(diào)整更新績效評價(jià)指標(biāo)；若原PPP協(xié)議沒有相關(guān)約定，需要甲乙雙方重新協(xié)商。3、污水項(xiàng)目突發(fā)環(huán)保事故較多，績效評價(jià)缺乏相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制

污水處理作為服務(wù)區(qū)域廣的公用事業(yè)，污水處理廠運(yùn)營過程中面臨的各種環(huán)保突發(fā)事件（如進(jìn)水水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)）較多，同時(shí)污水處理廠自身具備部分應(yīng)對沖擊事件的能力，項(xiàng)目運(yùn)營單位也具備一定的應(yīng)急事件處置技術(shù)能力。因此，績效指標(biāo)設(shè)置時(shí)建議結(jié)合項(xiàng)目具體情況適當(dāng)考慮應(yīng)對突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處置激勵(lì)，以鼓勵(lì)項(xiàng)目公司積極應(yīng)對環(huán)保沖擊事件，一定程度上緩解/避免造成嚴(yán)重環(huán)保事故，最大程度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境效益。